我國(guó)是食糖生產(chǎn)大國(guó)、消費(fèi)大國(guó)和進(jìn)口大國(guó)，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平“大而不強(qiáng)”，與其它主產(chǎn)國(guó)相比仍處于較低水平。糖料品種老化、機(jī)械化進(jìn)程滯后、制糖行業(yè)創(chuàng)新能力不足、企業(yè)杠桿率較高、閑置產(chǎn)能較多等瓶頸問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)未得到有效解決，在全球食糖市場(chǎng)上嚴(yán)重缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，國(guó)家相繼通過(guò)一些產(chǎn)業(yè)政策對(duì)食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和調(diào)控，但對(duì)提振產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力收效甚微。預(yù)計(jì)2017/18榨季國(guó)內(nèi)食糖行業(yè)將再度虧損，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻。國(guó)內(nèi)行業(yè)主體紛紛呼吁國(guó)家盡快出臺(tái)扶持政策，如何利用政策引導(dǎo)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力值得認(rèn)真探討。

一、食糖產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整思路

所謂產(chǎn)業(yè)政策，是政府為了一個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、有效配置資源、熨平經(jīng)濟(jì)震蕩、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)適應(yīng)能力而設(shè)立的。近年來(lái)，國(guó)家有關(guān)食糖產(chǎn)業(yè)政策不斷出臺(tái)、政策工具箱儲(chǔ)備日漸減少，如何營(yíng)造一個(gè)公平健康的市場(chǎng)環(huán)境，真正有效發(fā)揮政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的促進(jìn)作用，需要注意以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律

產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展與消亡是由多種因素綜合決定的。如自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著東部沿海地區(qū)勞動(dòng)力、土地成本的不斷上升，我國(guó)甘蔗種植開(kāi)始由東部沿海向廣西、云南等西南地區(qū)集中，廣東地區(qū)的甘蔗種植不斷萎縮。但時(shí)至今日，廣東省的甘蔗種植并未徹底消亡，種植面積和食糖產(chǎn)量在主產(chǎn)區(qū)中位居第三，其原因是多方面的：一是與香蕉、菠蘿、蔬菜等當(dāng)?shù)刂饕?jìng)爭(zhēng)作物相比，甘蔗種植投入較少，且在訂單農(nóng)業(yè)模式下農(nóng)民種植的甘蔗不愁銷售，收益相對(duì)穩(wěn)定；二是甘蔗種植田間管理相對(duì)省心，不耽誤農(nóng)民從事兼業(yè)經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，不可忽視的是糖料種植與下游的食糖生產(chǎn)相互依存、缺一不可，如果下游制糖企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、持續(xù)虧損、停止生產(chǎn)，那么由于糖料蔗用途的單一性，上游的甘蔗生產(chǎn)則很可能迅速消亡；反之，如果甘蔗種植面積過(guò)分萎縮，下游制糖企業(yè)“無(wú)米下炊”，也將失去其存在的基礎(chǔ)。廣東當(dāng)?shù)靥橇戏N植和食糖生產(chǎn)在長(zhǎng)期的歷史演化中，已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和緊密的依存關(guān)系，在波動(dòng)變化的食糖市場(chǎng)中得以存續(xù)下來(lái)。所以，雖然廣東省食糖產(chǎn)業(yè)近年來(lái)發(fā)展不甚理想，但其是否應(yīng)該繼續(xù)保留，應(yīng)交由市場(chǎng)來(lái)決定，遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如果其制糖成本居高不下，或者有更好的替代作物，自然會(huì)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；相反，如果其能夠在市場(chǎng)上存續(xù)下來(lái)，政府不應(yīng)通過(guò)差別性的產(chǎn)業(yè)政策迫其退出。

2.產(chǎn)業(yè)政策要兼顧公平與效率

近年來(lái)，隨著1500萬(wàn)畝糖料蔗生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的劃定，我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)扶持政策逐步向廣西、云南兩省區(qū)傾斜，這主要是由于廣西、云南是我國(guó)糖料的主產(chǎn)區(qū)，在全國(guó)食糖總量中的占比很高。有觀點(diǎn)認(rèn)為，保住了廣西、云南的食糖產(chǎn)業(yè)就相當(dāng)于保住了中國(guó)糖業(yè)。但我們認(rèn)為，食糖產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施要兼顧公平與效率。

一是政策的公平性問(wèn)題。如果僅僅制定針對(duì)廣西、云南的扶持政策，很可能使得其他主產(chǎn)區(qū)的糖農(nóng)和相關(guān)主體利益受損，從而引發(fā)公眾對(duì)政策公平性的爭(zhēng)議。如假設(shè)國(guó)家出臺(tái)針對(duì)廣西、云南的甘蔗直接補(bǔ)貼政策，按每噸甘蔗補(bǔ)貼40元、出糖率12.5%計(jì)算，制糖成本將降低320元/噸，也即意味著除廣西、云南之外的所有甘蔗產(chǎn)區(qū)制糖業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大幅下降。受此影響，這些地區(qū)的種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)將面臨轉(zhuǎn)型的巨大壓力，糖農(nóng)、糖廠、產(chǎn)業(yè)工人等相關(guān)主體的切身利益將受到嚴(yán)重侵害，糖農(nóng)返貧、糖廠破產(chǎn)、工人失業(yè)等一系列連鎖反應(yīng)將會(huì)在短期內(nèi)爆發(fā)，對(duì)當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)和社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都將構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅。

二是政策的導(dǎo)向性問(wèn)題。雖然廣西、云南是我國(guó)食糖的最大產(chǎn)區(qū)，相關(guān)配套設(shè)施完善，但是受自然條件等因素的制約，其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力在我國(guó)并不是最強(qiáng)的，其噸糖成本遠(yuǎn)高于以內(nèi)蒙古為代表的北方甜菜糖廠。因此，如果只是出臺(tái)針對(duì)廣西、云南的扶持政策，則容易引起社會(huì)對(duì)國(guó)家政策“扶弱不扶強(qiáng)”、“管大不管小”的誤讀，從而一方面加劇傳統(tǒng)的“等靠要”思想，另一方面打擊行業(yè)自主創(chuàng)新和探索，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于行業(yè)的健康發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的培育提升。

3.產(chǎn)業(yè)政策要有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)政策的制定與傾斜是基于規(guī)模優(yōu)勢(shì)的判斷，但從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度來(lái)看，廣西、云南兩省區(qū)的食糖產(chǎn)量在我國(guó)的占比有下降的可能。近年來(lái)，以內(nèi)蒙古為代表的北方甜菜產(chǎn)區(qū)不斷探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理方式，在機(jī)械化推廣和田間管理方面取得了顯著成果，甜菜單產(chǎn)、含糖率、制糖成本等技術(shù)指標(biāo)明顯優(yōu)于甘蔗，甜菜糖產(chǎn)量也不斷增加，在我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)中的占比不斷提升，且有繼續(xù)增加的趨勢(shì)。此外，廣東、海南等傳統(tǒng)蔗區(qū)也不斷探索，積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，相比廣西、云南具有一定的非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)。2008/09榨季——2017/18榨季，我國(guó)甜菜糖的占比由7.3%上升至11.2%，廣西、云南兩省區(qū)的食糖占比由79.4%下降到78.6%。相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保持一定的政策彈性，靈活應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的變化。

二、食糖產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品質(zhì)較低、成本難降、庫(kù)存較高、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題在食糖產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。因此，為了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展，需要進(jìn)一步加大改革力度，理順當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題，明確市場(chǎng)化的改革思路，完善相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。

1.審慎出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)環(huán)境

我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“內(nèi)憂外患”，國(guó)內(nèi)糖料種植成本剛性上升，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)差巨大，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力孱弱。但是作為重要的農(nóng)產(chǎn)品，食糖產(chǎn)業(yè)涉及國(guó)家安全和糖農(nóng)收入，不能放任不管，需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策。一方面，應(yīng)通過(guò)調(diào)控食糖進(jìn)口、打擊非法走私等，合理控制食糖進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，在發(fā)揮國(guó)際市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，防范國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成沖擊；另一方面，要兼顧國(guó)內(nèi)不同產(chǎn)區(qū)、不同品種，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，國(guó)家政策不應(yīng)以簡(jiǎn)單地以通過(guò)增加財(cái)政投入降低某一特定產(chǎn)區(qū)的制糖成本為導(dǎo)向，而是要在考慮產(chǎn)區(qū)、品種公平的同時(shí)，向有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)和品種適度傾斜，以引導(dǎo)國(guó)內(nèi)行業(yè)主體重視基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，減少對(duì)國(guó)家政策和財(cái)政資金的依賴和預(yù)期。

2.改善糖料種植的基礎(chǔ)條件，著力降低生產(chǎn)成本

一是提升糖料種植機(jī)械化水平。進(jìn)一步放寬專業(yè)機(jī)械的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，提高農(nóng)用機(jī)械的購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼額度，同時(shí)利用國(guó)家相關(guān)農(nóng)業(yè)行業(yè)科技項(xiàng)目，通過(guò)建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的投入機(jī)制，加快研發(fā)適用于坡地生產(chǎn)的小型甘蔗機(jī)械。同時(shí)，要改進(jìn)傳統(tǒng)種植習(xí)慣，使之更適應(yīng)現(xiàn)代化的農(nóng)機(jī)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)融合發(fā)展。

二是推進(jìn)糖料種植規(guī)?；?。鼓勵(lì)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展規(guī)模連片種植，對(duì)規(guī)模種植給予項(xiàng)目?jī)A斜。加快土地整治工作，將小塊分散的土地集中起來(lái)連片生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。切實(shí)落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，有條件的地區(qū)加快推進(jìn)“小塊并大塊”的土地整治工作。

三是加大良種研發(fā)推廣力度。進(jìn)一步加大資金支持力度，加強(qiáng)良種繁育體系建設(shè)；深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果權(quán)益改革試點(diǎn)，尤其是糖料種業(yè)科研成果權(quán)益分配改革試點(diǎn)的建設(shè)，提升科研人員研發(fā)積極性；發(fā)展市場(chǎng)化的新型科技研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)緊密結(jié)合；開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，促進(jìn)新品種推廣應(yīng)用。

四是積極推動(dòng)行業(yè)合并重組。淘汰一批加工能力小、技術(shù)裝備落后、管理水平較差的制糖廠，推動(dòng)合并重組，形成規(guī)模效應(yīng)；支持糖廠引進(jìn)先進(jìn)裝備、改進(jìn)制糖工藝、提高管理水平、做好副產(chǎn)品的綜合利用，降低制糖成本。

3.穩(wěn)定國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)秩序

一是規(guī)范產(chǎn)區(qū)管理。政府、行業(yè)組織應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)壓榨能力劃分相對(duì)固定的產(chǎn)區(qū)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，保障糖廠對(duì)產(chǎn)區(qū)內(nèi)原料的收購(gòu)權(quán)，防范原料外流，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。

二是加強(qiáng)信息發(fā)布和市場(chǎng)管理。加強(qiáng)對(duì)期、現(xiàn)貨食糖市場(chǎng)的有效監(jiān)管和懲處力度，切實(shí)防范過(guò)度投機(jī)炒作，積極配合國(guó)家宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮白糖期貨市場(chǎng)服務(wù)糖業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

三是推進(jìn)糖料收購(gòu)價(jià)改革。逐步建立以糖份為主要標(biāo)準(zhǔn)的糖料定價(jià)體系，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)；建立由物價(jià)、市場(chǎng)監(jiān)管、工信、農(nóng)業(yè)等部門共同參與的糖份測(cè)度監(jiān)管體系，確保糖分測(cè)度科學(xué)有效。

轉(zhuǎn)自：農(nóng)產(chǎn)品期貨網(wǎng)