建立有利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的財(cái)稅制度規(guī)則，建議從明確財(cái)政補(bǔ)貼范圍、規(guī)范并靈活應(yīng)用稅式支出政策等方面，破除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的制度政策障礙。同時(shí)，應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，消除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的深層次堵點(diǎn)，掃清建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的阻礙。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅制度規(guī)則是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)制度規(guī)則的重要組成部分，貫穿市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、要素流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等諸多方面。深化財(cái)稅體制改革，健全財(cái)稅制度規(guī)則，優(yōu)化財(cái)稅政策，對(duì)于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)意義重大。

財(cái)稅制度規(guī)則與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)之間關(guān)系密切

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是市場(chǎng)制度規(guī)則的全國(guó)統(tǒng)一，有效遏制地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)循環(huán)暢通，商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)的超大規(guī)模市場(chǎng)，具有高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的特點(diǎn)。公平競(jìng)爭(zhēng)是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求和核心機(jī)制，沒有公平競(jìng)爭(zhēng)，難以形成真正的市場(chǎng)機(jī)制，無法形成真正意義上的統(tǒng)一大市場(chǎng)。因此，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，需要強(qiáng)調(diào)維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度，健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度框架和政策實(shí)施機(jī)制。

財(cái)稅制度規(guī)則對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)具有重要作用?，F(xiàn)行《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為4個(gè)方面確立公平競(jìng)爭(zhēng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，這4個(gè)方面都會(huì)受到財(cái)稅制度政策的影響。如區(qū)別對(duì)待的招商政策、附帶條件的招標(biāo)采購(gòu)、偏向特定競(jìng)標(biāo)者等，會(huì)造成市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，制約統(tǒng)一大市場(chǎng)形成；區(qū)別對(duì)待或附加條件的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，會(huì)影響商品、服務(wù)的自由流動(dòng)，進(jìn)而影響勞動(dòng)力等要素的自由流動(dòng)；不同的稅費(fèi)水平乃至惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致“政策洼地”出現(xiàn)，會(huì)形成不同區(qū)域的負(fù)擔(dān)差異，影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。可見，財(cái)稅制度規(guī)則與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)之間關(guān)系密切。推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，迫切需要深化財(cái)稅體制改革，健全財(cái)稅制度規(guī)則。

健全財(cái)稅制度規(guī)則，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)

財(cái)稅制度背后體現(xiàn)重要的財(cái)稅體制利益動(dòng)機(jī)。建立有利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的財(cái)稅制度規(guī)則，應(yīng)圍繞公平競(jìng)爭(zhēng)審查的要求，破除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的制度政策障礙，同時(shí)，深化財(cái)稅體制改革，消除妨礙市場(chǎng)統(tǒng)一的利益動(dòng)機(jī)。

第一，從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為4個(gè)方面，推動(dòng)健全財(cái)稅制度規(guī)則。

明確財(cái)政補(bǔ)貼范圍。一方面，厘清財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼是否有法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)定的依據(jù)；另一方面，將惡意競(jìng)爭(zhēng)、“以鄰為壑”的地方優(yōu)惠政策納入負(fù)面清單，將造成市場(chǎng)分割的政策工具移入禁止類目錄，如通過違法違規(guī)給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等方式，限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；對(duì)外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性補(bǔ)貼；將在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)作為享受補(bǔ)貼等的必要條件，變相強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。懲戒違反公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，使各地方政府不得突破財(cái)政補(bǔ)貼范圍進(jìn)行補(bǔ)貼。

規(guī)范政府采購(gòu)程序。不得以限定投標(biāo)人所在地、所有制形式、組織形式，設(shè)定其他不合理的條件，排斥或限制經(jīng)營(yíng)者參與政府采購(gòu)活動(dòng)，妨礙市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等。

規(guī)范并靈活應(yīng)用稅式支出政策。稅收優(yōu)惠作為稅式支出，屬于財(cái)政支出政策范疇。應(yīng)加強(qiáng)法定約束，建立更加規(guī)范的稅式支出制度，必要時(shí)相關(guān)政策須經(jīng)全國(guó)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。同時(shí)，適當(dāng)強(qiáng)化對(duì)稅式支出政策的靈活運(yùn)用，拓展政策空間，在加強(qiáng)預(yù)算環(huán)節(jié)審查和公平競(jìng)爭(zhēng)例外事項(xiàng)審查的基礎(chǔ)上，針對(duì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，由國(guó)家層面統(tǒng)一實(shí)施稅式支出政策，嚴(yán)禁地方政府對(duì)稅式支出標(biāo)準(zhǔn)隨意“提標(biāo)擴(kuò)圍”。

及時(shí)清理妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的財(cái)稅制度規(guī)則。抓緊篩查清理設(shè)置不合理市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、直接將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定經(jīng)營(yíng)者、給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策，以及上位法依據(jù)不足，與對(duì)外開放政策不符，不適應(yīng)不符合“放管服”等要求的政策文件，為財(cái)政新規(guī)實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)，為促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，從根本上滿足全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)可持續(xù)的建設(shè)要求，須通過新一輪財(cái)稅體制改革，消除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的深層次堵點(diǎn)，掃清建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的關(guān)鍵阻礙。

地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的局面之所以形成，根本上是受到三方面體制因素的影響：

一是生產(chǎn)性稅基的政府間收入分享，增強(qiáng)市場(chǎng)分割的動(dòng)機(jī)。1994年分稅制改革雖按稅種劃分中央與地方收入，但收入分享環(huán)節(jié)依然采取生產(chǎn)地原則，像增值稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，企業(yè)落地在哪里，稅收就落在哪里，與最終承擔(dān)稅負(fù)的消費(fèi)端關(guān)聯(lián)不夠；企業(yè)所得稅也類似，落地在哪里，稅收就落在哪里，這些都會(huì)增強(qiáng)地方“搶奪”企業(yè)的動(dòng)機(jī)。在競(jìng)爭(zhēng)政策偏弱、選擇性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，地方的收入分享比例持續(xù)走高，一定程度上增強(qiáng)地方政府市場(chǎng)分割的動(dòng)機(jī)。

二是事權(quán)下移與屬地化管理增加地方政府市場(chǎng)分割的手段。中央及省級(jí)政府職能實(shí)體化程度不足，對(duì)跨區(qū)域事權(quán)的承擔(dān)不夠，跨區(qū)域事權(quán)被分解為屬地化管理責(zé)任，市場(chǎng)整合的手段也在一定程度上被“肢解”。

三是縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付不能有效發(fā)揮整合市場(chǎng)的能力。目前轉(zhuǎn)移支付模式未順應(yīng)發(fā)達(dá)地區(qū)轄區(qū)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付安排偏倚戶籍人口，對(duì)常住人口的因素考慮得不夠，與流動(dòng)人口基本公共服務(wù)相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付與人口動(dòng)態(tài)流動(dòng)的匹配性不夠，倒逼發(fā)達(dá)地區(qū)有意設(shè)置人口流入制度障礙，從而加深勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割程度，而橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域市場(chǎng)的整合效果還未有效展現(xiàn)。

消除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的體制機(jī)制障礙，建議從以下方面推進(jìn)財(cái)稅體制改革：

改變政府間財(cái)政收入分配規(guī)則，將收入分享依據(jù)從生產(chǎn)性稅基轉(zhuǎn)為消費(fèi)性稅基。弱化地方保護(hù)的財(cái)政體制動(dòng)因，使地方收入分成比例和公共服務(wù)水平相掛鉤，引導(dǎo)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步捋順政府間事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系。一方面，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)上移，實(shí)現(xiàn)決策主體與執(zhí)行主體的統(tǒng)一。把產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)交由省以上政府，以實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模、更廣范圍的資源動(dòng)員，發(fā)揮功能性產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)模效益和集聚效應(yīng)。如有關(guān)部門通過完善新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持重大科技創(chuàng)新攻關(guān)計(jì)劃、提供普惠性結(jié)構(gòu)性稅收優(yōu)惠和信貸扶持等操作手段，適度分擔(dān)經(jīng)營(yíng)主體技術(shù)研發(fā)成本，降低技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，適當(dāng)通過事權(quán)委托的方式，讓地方政府提供輔助；另一方面，推進(jìn)高層級(jí)政府部門職能實(shí)體化，完善高層級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)揮高層級(jí)政府權(quán)限高階、信息全面等優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)部門職能實(shí)體化，由其直接承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)域司法糾紛、解決區(qū)域間成本收益不對(duì)稱問題的職責(zé)，并由專職實(shí)體化部門推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，避免上級(jí)“條條”部門決策、下級(jí)“塊塊”政府執(zhí)行的權(quán)責(zé)不對(duì)稱和激勵(lì)不相容問題。

建立“錢隨人走”“錢隨事走”及橫向財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，消除與戶籍制度掛鉤帶來的基本公共服務(wù)區(qū)域間差異問題，把公共服務(wù)供給對(duì)象從戶籍人口轉(zhuǎn)到常住人口上，促進(jìn)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)產(chǎn)業(yè)政策布局的引導(dǎo)作用；另一方面，選擇當(dāng)前地方政府間急需橫向協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，推動(dòng)財(cái)政資金在地方政府間的再分配，建立有利于成本收益分配關(guān)系協(xié)調(diào)的機(jī)制，依托市場(chǎng)化方式建立不同地方政府間的合作基礎(chǔ)。此外，建立地方政府稅制協(xié)調(diào)與橫向轉(zhuǎn)移支付的互動(dòng)機(jī)制，針對(duì)經(jīng)營(yíng)主體更加頻繁的跨區(qū)域變更經(jīng)營(yíng)注冊(cè)地，一個(gè)地方享受完優(yōu)惠政策，就遷移到另一地方繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠政策，同一經(jīng)營(yíng)主體多地經(jīng)營(yíng)的情況，探索建立統(tǒng)一的稅務(wù)登記和清繳體系，中央政府通過規(guī)則制定和居間匯算，以“過路財(cái)神”的方式做好橫向轉(zhuǎn)移支付的資金收集和再分配工作，促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

消息來源于：中國(guó)稅務(wù)報(bào)